心絲蟲

　　編者按：
　　2007年至今，全國已有16個省(區、市)設立了134個環境保護法庭、合議庭或者巡迴法庭。2011—2013年，全國各級法院受理的環境資源類刑事、民事和行政案件加租辦公室起來一年才3萬件左右，而同期全國法院受理的案件達1000多萬件。
　　以上這組數據或許能折射出當下我國環境公益訴訟的尷尬與艱難。事實上，由於相關法律制度不健全、不完善，很多環境資源類案件都未能進入訴訟程序。而這一窘境，或許會在不久的將來被逐步打破—今年6月成立的最高人民法院環境資源審判庭，以及將著手制定的相microSD關司法解釋，無疑是推進環境公益訴訟的一個良好開端。
　　我國環境公益訴訟究竟存在哪些攔路虎？如何在司法改革實踐中租房子掃除這些障礙？本報記者此前採訪了部分地方法院法官、公益律師及中華環保聯合會等環保組織，推出本組專題，希望藉此與公眾一起探討推進環境公益訴訟的有利之道。
　　本報記者 石玉 發mSATA自鄭州
　　今年6月，最高人民法院(下稱“最高院”)宣佈成立環境資源審判庭(下稱“環境庭外接式硬碟”)。7月，最高院發文要求法院系統加強環境資源審判工作，並作出具體指導意見。
　　“該立案的我們一定要立案。”最高院環境庭首任庭長鄭學林履職後的表白激起環保界熱議。強化環境司法，儼然成為司法體制改革的重要突破口。
　　事實上，近年來環境問題愈發成為公眾關註的焦點，但以中華環保聯合會(下稱“中環聯”)為首的環保組織針對污染企業提起的環境公益訴訟大多以失敗告終。根據不完全統計，2011年—2013年，全國各級法院受理的環境資源類刑事、民事和行政案件加起來一年大約3萬件，這與全國法院每年受理的1000多萬件案件相比，占比微不足道。
　　地方保護主義阻撓、專業環境法官缺乏、環境鑒定費用高昂等成為導致環境公益案件立案難、審判難、判決難的重要原因。而此次最高院成立環境庭，無疑是推進環境公益訴訟的重要突破口。
　　鄭學林表示，由於我國相關的法律制度不健全、不完善，最高院接下來將儘快出台相關司法解釋，完善環境民事公益訴訟制度，確保環境公益訴訟能順利展開。
　　“司法改革突破口之一”
　　“中央決策者看到了環境問題的嚴峻和司法的現實困境，確實有必要對環境、生態建設加大司法支持。”談及最高院成立環境庭，公益律師、中咨律師事務所律師夏軍對時代周報記者如是說。
　　事實上，最高院環境庭在今年全國兩會期間即開始醞釀。彼時，最高院院長周強在兩會上作最高院工作報告時表示，要建立資源環境專門審判機構。有媒體報道稱，周強意圖將“環境審判作為司法改革的突破口之一”。
　　今年6月27日，曾任最高院立案第二庭庭長的鄭學林被全國人大常委會任命為最高院環境庭首任庭長；林文學、楊永清被任命為副庭長；王旭光任命為副庭長、審判員。其中王旭光曾任薄熙來案一審審判長。
　　據最高院發佈的信息，環境庭的主要職責包括：審判第一、二審涉及大氣、水、土壤等自然環境污染侵權糾紛民事案件，涉及地質礦產資源保護、開發有關權屬爭議糾紛民事案件，涉及森林、草原等自然資源環境保護、開發、利用等環境資源民事糾紛案件；對不服下級法院生效裁判的涉及環境資源民事案件進行審查，依法提審或裁定指令下級法院再審；對下級法院環境資源民事案件審判工作進行指導；研究起草有關司法解釋等。
　　7月4日，最高院發佈《關於全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》(下稱“《意見》”)。《意見》從加強環境資源審判機構專門化建設、審判隊伍專門化建設和審判機制專門化建設三個方面提出了具體要求，要求全國具備條件的、有需要的地區都要設置專門的環境庭或合議庭。
　　“最高院這些示範性的舉措會起到一些推動作用。”夏軍說，“比如對司法人才的專門化、審判人數上的增加、崗位固定化以及人才的儲備都有作用。以後環保案件進入(司法程序)的門檻肯定會降低，立案的幾率將增加。”而最高院環境庭的主要功能還是為下級法院提供指導，並起草一些更有針對性的相關司法解釋。
　　就在最高院環境庭成立的6月，廣西柳州市魚峰區法院環境資源庭成立，這是廣西第一個環境資源庭。
　　事實上，環境司法的專門化也是近年來的大勢所趨，根據最高院發佈的信息，2007年至今，已有16個省(區、市)設立了134個環境保護法庭、合議庭或者巡迴法庭。
　　敞開訴訟大門
　　貴州省高院一位法官告訴時代周報記者，目前加強環境審判的主要困難是審判人員的專業化問題。“審判人員大多缺乏這方面的知識，原因是：對審判人員的環境保護專業知識和技能的培訓較少；法院本身受理的(環境)案件有限，法官審判實踐經驗不夠。”
　　專業化問題僅關乎法院的內部建設。目前司法的大門已經敞開，能否“賓客盈門”，才是一個大問題。
　　“已經設立了環境保護審判組織的法院，很多時候因為‘無米下鍋’，無法發揮作用。”上述貴州省高院法官表示。
　　根據中華環保聯合會(下稱“中環聯”)公佈的不完全統計數據，近年來我國各級人民法院受理的環境民事公益訴訟數僅17件。而公開資料顯示，貴州省清鎮市人民法院環境保護法庭作為全國第一家環境保護法庭，自2007年成立至2012年7月，受理的環境保護案件雖然有500件之多，但是判決和執行的環境保護公益訴訟案件卻只有10件。另據新華社報道，近5年來，貴州省環境矛盾糾紛進入訴訟程序的還不到環境行政執法機關受理案件的7%。信訪依然是公眾解決環境糾紛的首選途徑。
　　備受媒體關註的一個事實是：2013年全年中環聯環境法律中心督查訴訟部提起8起環境公益訴訟，無一立案。法院給出的理由均是“原告主體不適格”。但環保法修改草案規定中環聯為“環境公益訴訟的唯一合法主體”。
　　環境司法的門檻高，向來為人所詬病。司法地方化與行政化而導致環境案件立案難，成為環境司法推進的最大攔路虎，也是環保界人士公認的觀點。
　　不過，新修訂的環保法第58條明確了可以提起環境民事公益訴訟的社會組織資格。而最高院發佈的《意見》亦要求充分保障法律規定的機關和有關組織的環境民事公益訴權。
　　《意見》第11條強調：“依照民事訴訟法、環境保護法和海洋環境保護法等有關法律規定，充分保障環境公益訴訟原告訴權，及時受理符合條件的公益訴訟”“同一污染環境、破壞生態行為既損害社會公共利益，又損害公民、法人和其他組織民事權益的，有關機關和組織提起公益訴訟，不影響受害人另行提起民事訴訟”。
　　地方保護主義，是導致環境公益訴訟立案難、審判難、判決難的重要原因之一。
　　“部分污染企業被地方政府暗中支持。法院不可能做政府不讓他們做的事兒，法院只能做政府需要他們做或者讓他們做的事兒。”夏軍無奈地說，“這些問題也不是法院造成的。”
　　別讓鑒定費成訴訟攔路虎
　　“立案難，環境鑒定和法院兩家推，也是現實中存在的一個問題。”夏軍表示，“專業的環境鑒定機構需要法院的立案才會做(鑒定)，而法院稱需要鑒定機構的報告才會立案。中國法院高度依賴鑒定，法官偷懶不願作出獨立判斷。而有了鑒定機構的報告，法官就沒風險了，將來出問題也是鑒定機構的問題。”而在發達國家，環境司法鑒定僅僅對法官起輔助作用。
　　而即使相關起訴人咬牙去做鑒定，高昂的環境鑒定費用又成為一道難以逾越的障礙。
　　2011年10月19日，雲南省曲靖市中級人民法院正式受理了“自然之友”等環保組織就曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟。這是國內首例由草根環保組織提起的環境公益訴訟。案件受理後，一度進行過調解，但失敗了，案件至今沒有任何進展。
　　參與該案訴訟的夏軍律師向時代周報記者道出了個中原因：審理案件的法院需要相關環境鑒定報告，而做這個鑒定，需要600萬元以上的費用，目前沒有任何機構和個人能承擔起這筆費用。
　　“環境鑒定起步就是10萬元！”夏軍無奈道，受到環境污染侵害的個人一般沒這個支付能力；就是稍有實力的公益環保組織，能拿得出來的也就是區區幾萬元而已。
　　“最高院設立環境庭，當然是件好事，”自然之友公眾參與項目負責人、律師楊洋對時代周報記者說，“但是在(公益訴訟的)實際操作上，很難有實際的幫助，還需要最高院具體的、針對性的司法解釋。”
　　最高院顯然也意識到了這個問題，其發佈的《意見》規定：“將推進環境公益訴訟作為全面加強環境資源審判工作的突破口和著力點，充分保障法律規定的機關和有關組織的環境民事公益訴權；探索完善環境民事公益訴訟的審判程序。”
　　最高院環境庭庭長鄭學林甫一上任便對媒體表示，“該立案的我們一定要立案，符合法律規定的條件、符合法律規定的要求，法院就不能拒之門外。”
　　打破行政區劃壁壘尚需時日
　　就在最高院設立環境庭的同時，中央也作出了關於司法體制改革的重大決策。
　　今年6月，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過的《關於深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標、原則，制定了各項改革任務的路線圖和時間表。其中重要一項就是省級司法統管，此項改革方案有助於剋服司法的地方保護傾向，目前已在全國6個省、市先行試點。
　　“未來的司法統管可能會(對環境公益訴訟)有幫助，但全國鋪開的話，至少也得三五年的時間。眼下可以做的，如進行跨行政區域管轄、集中管轄，其中貴州的經驗可以參考。”夏軍認為。
　　而最高院的《意見》也特別指出“探索建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度”。
　　據媒體報道，今年4月，貴州省高院從生態區域等自然環境特點出發，成立五個生態司法保護板塊，實施以流域、生態區域等作為劃分依據的地域管轄，打破行政區劃實施案件管轄權，解決了以行政區劃為受理案件標準帶來的地方保護主義等弊端。
　　目前貴州省有5個基層環保法庭，分別在貴陽、遵義、黔西南、黔南，併在遵義市和懷仁市兩個市級中級人民法院設立了生態環境保護審判庭。這種跨行政區域的司法體制改革，在全國算是率先邁出了第一步。
　　今年5月19日，貴州清鎮市人民法院生態保護法庭正式受理首例跨區域環境公益訴訟案件，被告是安順市的一家化工企業，該企業因超標排污被中環聯起訴。貴州省高院指定清鎮市人民法院生態保護法庭集中管轄貴陽、安順、貴安三地涉環保行政、民事案件。
 
（編輯：SN063）